¿Puede el Estado generar obligaciones económicas sin la existencia de un contrato?

Dentro de la contratación pública ecuatoriana existe una percepción ampliamente extendida donde las obligaciones económicas de las entidades públicas únicamente pueden nacer de un contrato válidamente suscrito conforme a las formalidades previstas en la ley. Sin embargo, la realidad administrativa demuestra que existen múltiples escenarios en los cuales la Administración Pública ordena, autoriza, dirige y recibe determinadas prestaciones sin que necesariamente exista un instrumento contractual formalizado. Esta situación ha generado un importante debate jurídico respecto de si el Estado puede beneficiarse de una prestación efectivamente ejecutada y, posteriormente, desconocer la obligación de pago bajo el argumento de la inexistencia de un contrato.

En casos de emergencias, proyectos de infraestructura, y actuaciones administrativas urgentes, la necesidad pública exige una respuesta inmediata. De ahí que es frecuente que las entidades públicas emitan órdenes de trabajo, instrucciones técnicas, memorandos o disposiciones administrativas mediante las cuales se solicita la ejecución de determinadas actividades que posteriormente son desarrolladas por particulares. Si bien estas actuaciones no siempre se materializan en un contrato, resulta indudable que constituyen manifestaciones de voluntad provenientes de la Administración y encaminadas a la consecución de un fin público determinado.

Desde una perspectiva jurídica, cobra especial importancia la figura del acto administrativo como fuente generadora de efectos jurídicos. El Código Orgánico Administrativo reconoce que los actos administrativos producen consecuencias obligatorias tanto para la Administración como para los administrados, razón por la cual resulta legítimo analizar si determinadas órdenes emitidas por autoridades competentes pueden constituir el fundamento de obligaciones económicas a cargo del Estado. En efecto, cuando una entidad pública dispone la ejecución de una actividad, supervisa su desarrollo y posteriormente recibe sus resultados, se configura una situación jurídica que trasciende la mera ausencia de un contrato escrito y obliga a examinar los efectos reales de la actuación administrativa.

Otro elemento de singular relevancia corresponde a la recepción y aprovechamiento efectivo de la prestación ejecutada. En numerosas ocasiones la Administración recibe obras, servicios o bienes que son incorporados a la actividad estatal, utilizados en beneficio de la colectividad e incluso objeto de informes de conformidad o actas de recepción. Frente a estos supuestos surge la interrogante de si resulta jurídicamente admisible que una entidad pública conserve los beneficios obtenidos mientras rechaza el reconocimiento económico correspondiente a quien ejecutó la prestación. La respuesta a esta problemática exige un análisis que va más allá del formalismo documental y que considere los principios de buena fe, seguridad jurídica y responsabilidad estatal.

En este contexto, la doctrina y la jurisprudencia han otorgado especial atención a la figura del enriquecimiento sin causa como mecanismo destinado a evitar situaciones de inequidad manifiesta. Dicho principio parte de la premisa de que ninguna persona, incluida la Administración Pública, puede incrementar injustificadamente su patrimonio a costa del empobrecimiento de otro sujeto. Así, cuando una entidad estatal recibe y aprovecha una prestación ejecutada por un particular, sin que exista una justificación legal para negar el correspondiente reconocimiento económico, puede configurarse una situación susceptible de generar responsabilidad patrimonial. Aunque cada caso requiere un análisis individualizado, la tendencia jurídica contemporánea se orienta a privilegiar la realidad material de las prestaciones sobre el excesivo rigor de determinadas formalidades.

Por estas razones, la discusión actual ya no se centra exclusivamente en determinar si existe o no un contrato, sino en verificar si la actuación administrativa produjo una prestación efectiva, un beneficio para el Estado y un correlativo sacrificio económico para el particular. En un contexto donde las entidades públicas participan constantemente en proyectos complejos, procesos de emergencia y actuaciones de interés público, resulta cada vez más necesario reflexionar sobre los límites del formalismo administrativo y sobre la obligación estatal de asumir las consecuencias jurídicas derivadas de sus propios actos. La seguridad jurídica exige que la Administración actúe dentro del marco de la ley, pero también que responda por aquellas prestaciones que ha ordenado, recibido y aprovechado en beneficio del interés general.

La información aquí publicada no supone ningún consejo o asesoría legal particular, siendo su función meramente informativa.

Tesserae Buró de Abogados cuenta con un equipo especialista en contratación pública.